县城，为何突然迎来了高光时刻？

近日出台的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》引发关注。“支持县城发展，是要控制大城市吗？”“又要在县城盖楼了？”一些疑问开始出现。

关于县城的未来，专家们也展开了密集的学术讨论。

比如4月28日，中国城市百人论坛2022春季论坛举行，主题就定为“县域·县城·就地城镇化”；比如5月9日，中国农业大学国家乡村振兴研究院也举行了一场新的“中国乡村大讲堂”，主题是“县域城镇化与乡村振兴：中国区域发展新的发力点？”

城叔整合这两次论坛上的专家观点，尝试梳理一下：县城，怎么突然迎来了高光时刻？

政策的转折

近几十年来，我国关于城镇化的提法很多，比如小城镇、城市群、都市圈、超大特大城市、县城等等。

在独立经济学家、中国城市和小城镇改革发展中心原主任李铁看来，这些都是相对平行的战略，不等于用一个去覆盖另一个。

1978年是我国城镇化进程中第一个比较大的转折点。改革开放前，相对于工业化而言，城镇化处于从属地位；改革开放后，城镇化受到重视。

一开始，中国城市的发展方针是“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。

在李铁看来，制定这样的政策，源于当时对历史客观条件的判断、对农产品供给的担忧、担心“城市病”的发生，以及从社会稳定的角度出发，认为小城镇和农村的联系比较紧密，可以在小城市多聚集一些人口。

1998年，中央十五届三中全会提出，“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，概括为“小城镇，大战略”。

2000年在《关于促进小城镇健康发展的若干意见》中，又提出发展小城镇是实现我国农村现代化的必由之路。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中指出，发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径，应着重发展小城镇。

这段时期内，小城镇的发展成为我国城镇化进程的重要组成部分，其数量、规模和质量都在快速进步。

2005年前后，出现了一个新的转折。“十一五”规划纲要中专设一章，叫“促进城镇化健康发展”，指出要“形成高效协调可持续的城镇化空间格局”——把城市群作为推进城镇化的主体形态，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔。

各类“城”的角色定位发生了变化，城市群是城镇化的主体形态，是主战场；中心城市要“增强辐射带动功能”，中小城市是“加快发展”，小城镇是“有重点地发展”。

党的十八大之后，更是确定了以人为核心推进新型城镇化的战略。2015年12月，中央还时隔37年再度召开了中央城市工作会议。党的十九大报告提出，以城市群为主体，形成大中小城市协调发展的格局。

2014年，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》发布。中国城市规划设计研究院院长、全国工程勘察设计大师王凯回顾，

上一轮新型城镇化在空间上的着力点，提到比较多的是“发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群，使之成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台”。

据王凯透露，《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》已通过，“新一轮规划的一个新亮点是特别提出‘大中小城市和小城镇协调发展’，特别补充‘以县城为重要载体的城镇化建设：补短板强弱项、就地城镇化’，强调‘城乡融合’，以县域为基本单元推进城乡融合发展，坚持以工补农、以城带乡，推进城乡要素双向自由流动和公共资源合理配置。”

最新的“十四五”规划纲要进一步明确，“以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展”“因地制宜发展小城镇，促进特色小镇规范健康发展”。

眼下，《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称“意见”）发布。中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯表示，以县城为载体的城镇化，并非否定过去都市圈、城市群的城镇化战略，而是补短板。

中国人民大学经济学院院长刘守英同样认为，以县城为载体的城镇化并不是对已经确立的都市圈发展模式推倒重来，而是完善和矫正，“应重新认识城乡转型的基本规律，避免过去城市极端极化和极端回到乡村这两种思路”。

客观的规律

《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》一文中谈到了两个客观规律。一是“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载力，这是符合客观规律的”；二是“产业和人口向优势区域集中是客观规律，但城市单体规模不能无限扩张”。

专家们各自的研究数据也形成了更多维度的印证。

李铁提到，根据他们的跟踪调查，十几年前农民工在城市购房比例大约只有1%，最近几年这个比例上升到25%，“置业地点主要在县城”。“河南一个县的县长曾说，全县有50%以上的人都不在村里住了，进入了县城。”

2020年魏后凯的团队也做了一个涉及10个省、300多个村庄的调查，农村外出劳动力人口中，33.6%愿意前往县城和县级市就业，排名第一，其次是地级市。

农民为何要进入县城？

过去多年的人口流动中，大城市是人口流向的主要目标，数以亿计的农业人口进入大城市，但许多人很难真正被容纳进大城市。

“2000年的文件中就已经提出全面取消县城的落户限制。”李铁说，这在中西部人口流出地区已经不是问题，但是在人口流入地区“不仅没有落实，而且落户还难上加难”。

其次还有生活成本的问题，居住、教育、医疗的市民化进程缓慢，家乡的县城就成了非常现实、也非常理性的选择。

在魏后凯看来，县城承担了连接城乡的作用，也是县域政治、经济、文化、交通等方面的中心，同时，县城的基础设施、公共服务，和建制市的差距正在缩小，这是县城成为新型城镇化重要载体、未来吸纳更多人口的基础。

中国人民大学教授、“三农”专家温铁军同样提到，“教育资源和医疗资源从乡村向县级以上集中，除了少数地区，大多数县已经完成城市化。在县一级，教师、医生、公务员，在县级城镇生活，已经和在城市中没有太大差别。”

在多位专家看来，提出推进以县城为重要载体的城镇化建设，是尊重现实的政策调整，也顺应了客观规律的趋势演进。在政策的战略框架、人口的规律趋势下，这次的《意见》给出的是推进建设的操作性内容，明确了五种类型的县城，并对其发展方向给予分类引导。

作为“城尾乡头”，县城的基础设施、公共服务建设，并非大城市的简单复刻；县城需要产业的发展，使乡村真正具有发展的内生动力，而不是让产业变成房地产。

中国农业大学国家乡村振兴研究院常务副院长、文科讲席教授李小云在《乡村振兴不能单独从乡村寻找答案》中提到，长期以来，我们把乡村当作实现工业化和城市化的被动的资源提供者。今天，我们重新认识乡村的价值，倡导建设乡村的现代化，这是我们反思过去发展的弊端，创新“新发展范式”的体现。而这一新的发展范式既不是“回到农”，也不是“继续城”，而是城乡融合。推动新型城镇化、逆城镇化和农业现代化则是实现城乡融合的最大公约数。