探索城镇老旧小区改造的“广州经验”

编者按:

理论的价值在于实践，以深化调查研究推动解决发展难题。为响应党中央在全党大兴调查研究的工作要求，羊城晚报与省内高校、社科机构合作，发挥青年学者专业特长，对标高质量发展的首要任务，对提升科技自立自强能力、建设现代化产业体系、促进城乡区域协调发展等方面开展深入调研。从今日开始，我们陆续将相关调研成果，在理论版面辟出专栏进行刊载。

推进城镇老旧小区改造是实施城市更新行动的重要内容，也是重要的民生工程和民心工程。党的二十大报告指出，“加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。近年来，广州市大力实施城市更新行动。据统计，截至2022年底，全市累计完成改造老旧小区810个，累计改造老旧建筑4670.4万平方米，惠及64.1万户家庭、205.2万居民。2023年，全市计划再推进100个以上老旧小区改造。在实施老旧小区改造过程中，广州深入贯彻以人民为中心的发展思想，统筹好“四对关系”，为加快实现老城市新活力、“四个出新出彩”添砖加瓦，也为超特大城市实施老旧小区改造和推动城市建设高质量发展提供可复制可推广的“广州经验”。

坚持民生优先，统筹好城市发展和市民宜居安居的关系

改革开放以来，社区逐渐成为城市社会的基本单元。由于年代久远，一大批2000年前建成的城镇老旧小区普遍面临着市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、维护保养不及时等难题，亟须加以改造。对此，习近平总书记明确指出，“城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。”城市的核心是人，城市更新和发展不能不讲究经济价值，但要把创造优良人居环境作为中心目标，不断提高城市发展的宜居性。

广州城市建设历史悠久，市内老旧小区类型多元，呈现出街巷型、单位大院型、商品房型等不同空间类型并存的情形。从区域分布来看，黄埔等老工业区建有大量始于20世纪中后期的国企员工宿舍楼、“房改房”和集资房，天河、白云、番禺等区仍有不少小产权房，老三区（越秀、荔湾和海珠）则存在“代管房”和“住改商”等历史遗留问题。这些老旧小区大多产权结构复杂、人口异质性强，居民诉求不尽相同，成为广州“三旧”改造的痛点和难点。为了更好统筹协调推进老旧小区改造工作，近年来广州不断加强顶层设计，成立由市长担任组长的城市更新工作领导小组，并在全省率先出台《广州市老旧小区改造工作实施方案》，逐步构建起老旧小区改造“1+N”政策体系(即1个实施方案，N个配套政策)。这些措施为老旧小区改造提供政策支撑，推动改造工作依法有序进行。在实施过程中，广州全面摸清老旧小区改造底数和需求，汇总建立全市老旧小区数据库，并由市住房和城乡建设局根据轻重缓急和财力状况，每年滚动修编老旧小区改造计划。广州在国家、省级改造方案基础上，因地制宜，特别增加统筹类改造类型，将老旧小区改造分为基础、完善、提升、统筹四大类60项改造内容，层层递进，满足不同居民群体对美好生活的需要。在财力有限的情况下，广州坚持尽力而为、量力而行的原则，从解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，结合片区（社区）老旧小区居民需求和实际条件，优先安排小区内供排水、供电、供气等配套基础设施和养老、托幼、机动车泊位等民生设施作为改造项目，精细提升社区居民的生活品质。

坚持多元化参与，统筹好政府、市场、市民三大主体的关系

老旧小区改造是一项系统性工程，涉及政府、市场、市民等不同主体，需要调动相关各方的积极性、主动性和创造性。从全国各地情况来看，城镇老旧小区改造主要由政府出资，而社会资本融资难一直是改造难以推进的主要原因。广州地处改革开放前沿，政府公共服务能力和水平较强，财力也较为雄厚；广州市场主体总量庞大，老旧小区改造给其中的房地产开发、建筑施工以及物业服务等类型企业带来新的发展机遇；当前，广州常住人口超过1800万，实际管理服务人口超过2200万，市民对基础设施与公共服务设施配置的需求在不断增加。为此，广州充分发挥自身特点和优势，发布《广州市社会力量以市场化方式参与老旧小区改造工作机制(征求意见稿)》，鼓励社会资本参与老旧小区改造，让政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力，努力构建市场化、专业化、可持续的长效运作机制。

在旧改工作中，政府是主导力量，市场和市民是重要协同力量，因此要把控好政府与市场、政府与市民之间关系的合理边界。首先，推动有效市场和有为政府更好结合。广州既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导各类市场主体平等参与旧改项目，允许参与企业从旧改中获取合理回报，又要发挥政府在编制旧改规划、创设良好制度环境、监督管理旧改项目等方面的职能，合力推动城镇老旧小区改造。在具体实施路径上，支持功能置换、公房分类活化、闲置低效空间再利用等改造方式，也可以选择企业规模化建设运营、政府与社会投资组合实施等不同方式。在资金筹措上，则采取政府投资、社会资本参与、居民出资、专业经营单位出资多种模式灵活组合的机制。其次，建立政府与市民的相互信任和良性互动。老旧小区改造项目一般投资大、周期长，单靠政府一方的力量难免捉襟见肘，需要逐步树立“谁受益谁出资”的理念，建立政府、社区居民和社会力量合理分担改造资金的机制。对于居民出资，广州市规定可采取直接出资、让渡小区公共收益、完善小区后续管养、支持小区居民提取公积金等多种方式。政府会优先选择居民改造意愿强、参与积极性高、有出资意愿的小区实施改造。

坚持“拆治兴”并举，统筹好城市更新和历史文化保护的关系

广州是国家历史文化名城和岭南文化的摇篮，历史文化资源丰富。如何处理好建与拆、新与旧、发展与保护的关系，始终是城市更新绕不过的重要课题。2018年10月，习近平总书记在视察广州时强调，“城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种‘绣花’功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。” 为此，广州市坚持“拆治兴”并举，特别是在越秀、荔湾、海珠等历史悠久的老城区，不搞大拆大建，更多采用“绣花”功夫推进微改造，打造出永庆坊、北京路等集城市更新和文化传承于一体的精品工程，既有效提升街区的人居环境，又保留好城市历史文化记忆。

老旧小区改造并不只简单地对小区物理空间进行升级，更重要的是在尊重原有风貌的基础上，针对不同情况分类施策，更好延续城市的城脉、商脉和文脉。基于此，广州统筹推进城市更新改造和历史文化保护，在老旧小区改造中积极探索实践，打出一系列“组合拳”，并将探索成果固化为相应的规章制度：第一，发布《广州市城市更新专项规划(2021-2035年)》(征求意见稿)，明确更新项目正负面清单，对不符合“三区三线”、历史文化保护以及城市环境总体规划等情况的城市更新项目，原则上不列入全面改造范围。第二，出台《广州市老旧小区既有建筑活化利用实施办法》，立足老旧小区现有资源禀赋和居民实际需求，探索活化利用老旧小区改造项目的既有建筑，避免大拆大建，保护好各类历史文化遗存。第三，落实《广州市老旧小区改造联动工作机制》，通过打破部门和区域壁垒，让各类专项工程和老旧小区改造项目同步实施，尽量减少施工改造给社区地形地貌和群众生活带来的影响。第四，编制《广州市以绣花功夫打造老旧小区成片连片改造示范区工作实施方案》，探索推进老旧小区成片连片改造提升的新模式，实现由单个小区改造向成片连片纵深推进、由小区物理空间改造向街区社会治理转变。此举大大提升改造效果，也解决了因文物跨区域而带来的沟通不畅、协作不力等问题，促进历史文化遗存保护和活化利用。

坚持党建引领，统筹好老旧小区改造和基层社会治理的关系

社区是党和政府联系群众、服务群众的神经末梢，也是城市治理的“最后一公里”。党的二十大报告强调，“加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理”。老旧小区改造不仅包括硬件设施的升级，也包括社区治理的同步改进。在老旧小区改造工作中，广州探索构建“区—街—社区—网格—楼宇”五级党组织网络，健全党建引领的多元化治理方式，推动各类服务治理资源下沉到街道、社区。同时，不断完善基层民主协商制度，为不同利益主体搭建协商议事平台，统筹协调各方利益关系，打造人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

当前，不少城镇老旧小区“空心化”现象严重，人口结构以老年人和外来租户为主，居民参与意识不强，社区共同体意识薄弱。有鉴于此，广州把老旧小区改造作为构建完整社区、创新社区治理的重要路径，实现社区空间形态改造和基层治理效能提升的有机结合。广州积极探索“党建引领+多元共治”的老旧小区改造治理新模式，组建由居民代表、居委会、政府部门、设计师、物业公司等组成的建设管理委员会，让各方共同参与改造项目设计，提升居民参与的积极性，并全过程鼓励引导居民参与监督项目实施情况，收到良好效果。黄埔区鱼珠街道蟹山社区荔香花园始建于20世纪80年代，是典型的老旧小区。为了协调解决加装电梯遇到的各种利益纠纷，社区专门成立一支矛盾纠纷调解党群服务队，最终促成荔香花园15号楼电梯的加装。天河区天园街道腰岗社区始建于20世纪60年代，过去缺少物业公司管理，居民一直盼望着翻新和改造。腰岗社区与毗邻的天河软件园合作，将闲置地块盘活改造成停车场，提供给软件园员工使用，再利用停车费来开展小区物业管理，整个社区的容貌品质因此得到提升。此外，广州目前登记在册的社会组织超过8000个，规模和数量均居全国前列。社会组织高度发达给广州老旧小区改造创造有利条件。广州推出老旧小区改造功能业态正面清单制度，鼓励有资质的社会组织参与小区养老、医疗、教育、文化、体育等项目运作，为居民就近提供个性化、专业化服务，吸引广大居民关注和支持旧改，实现政府治理与社会调节、居民自治的良性互动。

道阻且长，行则将至；行而不辍，未来可期。近年来，广州精准发力持续推进老旧小区改造工作，使这座千年老城焕发出新的活力。城镇老旧小区改造也成为广州提升城市功能品质、推进高质量发展的重要抓手。今后，广州仍需坚持以人民为中心的发展思想，本着“成熟一个、改造一个，成熟一片、改造一片”的原则，在优化人居环境、改善居住品质的同时避免出现商业化过度、容积率过高等新的问题，把老旧小区改造这项民生工程落地落实，成为真正的民心工程。